第二批自貿區開閘在即，廣東有望贏得先機。日前，廣東省委書記胡春華會見香港總商會訪問團一行時表示，中國（廣東）自由貿易試驗區（簡稱“廣東自貿區”）將很快落實，目前廣東正在學習、改進和借鑒上海自貿區經驗，希望啟動后比上海更加完善。
“廣東自貿區什么時候獲批？”“橫琴在廣東自貿區中如何定位？”11月18日，在一次新聞發布會上，橫琴新區管委會主任牛敬被眾多媒體記者團團圍住。牛敬在接受經濟觀察報記者采訪時表示，橫琴新區設立初始，就是按照自貿區、“類自貿區”的發展方式在探索，廣東自貿區獲批后，橫琴新區作為廣東自貿區的重要組成部分，將面臨“新區”和“自貿區”的政策疊加和功能疊加效應。
2009年，國務院常務會議通過《橫琴總體發展規劃》，橫琴被定位為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的新平臺。今年1-10月份，橫琴新區初步預計實現GDP 45億元，同比增長56.8%；實際吸收外資2.13億美元，同比增長59.51%。
五年間，珠海橫琴，從珠海市香洲區下屬一個人口不足5000人的邊陲小鎮，變成今天擁有市一級管理權限的省政府派出機構——比行政授權更讓外商關注的，是這里作為“特區中的特區”正在試驗的國際化通關、營商、金融財稅規則以及致力于打造趨同港澳的發展環境。
建區已過五年，自貿區等待獲批，橫琴新區的官員們將要趕往新的“考場”，回答新的“考題”——是要向上爭取更多優惠政策還是尋求體制機制創新？是繼續堅持“服務港澳”還是探索全面開放？同處廣東自貿區的橫琴、前海、南沙三地要同質競爭還是產業協同？
不能只求“政策洼地”
前不久，家住珠海市主城區的何沖（化名），辭去珠海市政府某實權部門的職位，到離市區40分鐘車程的橫琴新區管委會當一名普通科員。
“考到管委會，是珠海很多年輕人夢寐以求的。”何沖說，這里有相對扁平化、不官僚的“小政府”——盡管管委會書記是珠海市委常委，但整個管委會的公務員職數才90多人，管委會下面的財金事務局（對接財政、金融、投資三項職能）才9個公務員，而且不分科室。正處級的局長天天在年輕人面前走過，天天和年輕的同事們一起開會。
催生高強度、高效率、高薪酬行政管理體系的，是澳門社會對涉澳新政的“催趕”。新聞發布會當天，橫琴新區管委會奉上一份長長的政策清單：澳門輕軌延伸橫琴線將在今年底動工，在全國率先降低澳門金融機構的準入門檻，粵澳合作產業園實現了向澳門企業的定向供地……
并非每項政策落地都一馬平川。“金融招商不僅要吸引金融機構進駐，往往更主要的是要加強與"一行三會"等金融監管部門溝通、協調，爭取政策支持。”當地政府一位知情人士告訴本報記者。實際上，國務院批復給橫琴的“允許區內金融機構開辦離岸業務”等金融創新政策并未落地；開展“探索資本項目可兌換”的先行試驗等政策則尚待細化。
但一味追求政策優惠，并不是設立自貿區的初衷。今年9月，國務院總理李克強在2014年夏季達沃斯論壇開幕式特別致辭中重申：“我們在上海搞自貿區的試驗，可以說是一個改革的"高地"，而不是一個政策的"洼地"。”
為此，橫琴新區積極探索“準自貿區”政策，推進可向全國復制、推廣的體制機制創新。“電子圍網”“24小時通關”等政策已走在上海自貿區的前面。
“五年前，按照習近平總書記的話說，橫琴還是"蕉林綠野，農莊寥落"，橫琴在經濟規模、稅收規模對廣東的輻射能力還很小。”牛敬認為，橫琴對廣東的貢獻，主要是在深化改革、擴大開放、“一國兩制”下粵港澳合作的體制機制創新方面進行大量探索。
從“服務港澳”到全面開放
乘車繞島，橫琴有太多“澳門”的痕跡。環島路靠近澳門的一側，僅隔著一道2米多高的圍墻，就是占地面積為澳門大學10倍的澳大橫琴校區。橫琴蠔生態園的大排檔一條街，為了吸引澳門人而建成拱頂圓柱的葡式風格。即便是橫琴鎮上的民居，也正在經歷一場“穿衣戴帽”——搭著腳手架的灰墻即將被刷成乳白、乳黃和藍色，塑造最能吸引境外旅游者的“海島風情”。
今年上半年，橫琴新區首次向澳門公布《橫琴新區支持澳門經濟適度多元發展的十一條措施》，明確“澳門優先”原則：“新區開發尤其是涉及土地出讓、產業建設、資本參與、城市基礎設施等資源開發，同等條件下優先支持粵澳合作產業項目。”“橫琴新區從誕生之日起，肩負著促進澳門經濟多元化發展和長期繁榮穩定的神圣使命。而澳門的發展目標是世界旅游休閑中心和中國與葡語系國家經貿合作平臺。”橫琴新區管委會黨委副書記葉真向經濟觀察報透露，下一階段，橫琴新區將繼續配合澳門拓展發展空間，一是在國家旅游局指導下，研究如何支持澳門建成世界旅游休閑中心；二是在商務部指導下，研究如何打造中國與葡語國家的經貿合作平臺；三是研究如何協力澳門經濟多元化發展。目前，相關研究課題已經取得階段性成果，正在進入收尾階段，橫琴新區將分別從中提煉政策支持措施。
但自貿區不能僅僅盯著一橋之隔的澳門。廣東省綜合改革發展研究院院長徐印州接受經濟觀察報采訪時強調：“自貿區應當是國際化的，而不應該特別指向港澳，還應該面向東盟、澳洲甚至整個環太平洋(601099,股吧)的全球市場！”
“公平貿易是全球自由貿易（園）區通行的游戲規則。”珠海市政府一名官員也表示，廣東自貿區申報之初，曾討論過制定兩份外商投資準入特別管理措施（簡稱“負面清單”），其中一份與上海自貿區類似，針對所有外資準入的負面清單，另一份則是專門針對港澳，即CEPA（《關于建立更緊密經貿關系的安排》）項下的負面清單。
但該官員解釋說，由于兩套負面清單對港資、澳資與其他外資區別對待，不符合WTO規則等國際慣例，廣東省最終放棄了擬定兩套負面清單的方案，把廣東版負面清單放在投資便利化、服務貿易自由化的國家戰略下通盤考慮。另外，如果廣東單獨設立CEPA項下的負面清單，就出現與上海自貿區不一致的地方，許多地方會學不來，不符合中央提出的“可復制、可推廣”的要求。
徐印州認為，自貿區只面向港澳，還面臨一個問題——香港、澳門都是APEC、WTO框架之下的獨立經濟體，不光是國務院批下來就行，還需要香港、澳門同意簽署協定才行。而中國（廣東）自由貿易試驗區是自主改革和全面開放，不需要等港澳通過。
“我們服務港澳的方向不會變。”牛敬對此定調說，下一階段工作仍然是在2009年國務院批復的《橫琴總體發展規劃》指導下推進，橫琴新區的發展定位、方向、功能沒有大變化。我們將圍繞支持港澳長期繁榮穩定、促進澳門產業多元發展。與此同時，橫琴將向全球投資者開放，打造最開放的口岸、最寬松的體制、最優惠的政策、最宜居的環境。
定位高端服務業
前不久，拱北海關緝私局橫琴分局主任科員吳滿平剛獲得了“我為珠海改革建言獻策”活動一等獎。他的建言《關于橫琴新區創新工作中如何處理好幾個關系問題的思考》得到珠海市委書記李嘉的關注。
最先公開呼吁橫琴設立自貿區的吳滿平在建言中直言，媒體最近披露出來的廣東自貿區方案，對橫琴新區弊大于利。按照這一方案，不論是廣東自貿區的“發展新型國際貿易方式，探索建設現代金融服務創新區”的定位，還是確立的“國際制造、國際物流、國際貿易、國際維修、國際研發和國際結算等六大中心”的目標，都不是橫琴新區的優勢和發展方向；一旦實施，橫琴新區將和省內其他三個自貿園在同一起跑線上，亦步亦趨，前景堪憂。
正在申報的廣東自貿區方案覆蓋深圳前海深港現代服務業合作區（簡稱“前海”）、珠海橫琴新區、廣州南沙新區（簡稱“南沙”）和白云空港等四大區域。不只是頂層政策，隨著橫琴全面開放的啟動，前海、橫琴之間的港、澳招商邊界越來越模糊，前海、橫琴、南沙的產業定位也有重疊之處。
公開資料顯示，前海合作區重點發展金融、現代物流、信息服務、科技服務和其他專業服務，并在金融創新上作積極的探索。橫琴新區重點發展商務服務、金融服務、休閑旅游、文化創意、科教研發、高新技術和中醫藥等現代化服務業。南沙新區則重點發展航運物流服務業、高端商務和商貿服務業、科技智慧產業、高端裝備及技術產業、健康休閑產業等五大主導產業，并以南沙新區保稅港區為載體，發展臨港經濟和物流業。“產業發展重點都放在第三產業上，每個區域重點發展的產業至少有五種。”廣東人大常委會委員、暨南大學經濟學院教授楊英今年7月撰文稱，前海、橫琴、南沙的產業發展定位過寬，發展特色不夠突出，區域間在定位目標和發展重點上有些重合，存在一定程度的功能替代和同質競爭問題，造成重復建設和資源浪費。
廣東自貿區成立后，橫琴在四大區域中如何脫穎而出？“橫琴比金融創新拼不過前海，比研發制造和外貿額拼不過南沙，比保稅展示又拼不過白云空港區域。”吳滿平建議，橫琴新區的比較優勢是地理上與港澳毗鄰，生活上來往方便，要爭取融入粵港澳優質生活圈，在通關便利、旅游購物、娛樂休閑方面多做文章。“今后，橫琴新區的主導產業依然是高端服務業，包括商務服務、金融服務、文化創意、科教研發、休閑旅游、中醫保健、高新技術等等。”牛敬回應說，橫琴新區沒有上海自貿區和廣東南沙那樣的加工制造業、物流業基礎，更多地要在服務貿易開放方面探索出新路子。
為避免省內各自貿區域內耗，楊英建議，南沙、前海和橫琴三個合作平臺及試驗區可以由廣東省政府牽頭，三個試驗區組成“粵港澳經濟合作平臺建設協調委員會”，指導及協調三個合作平臺建設中出現的區域利益和爭端，使三個合作試驗區的政府合作機制得以真正建立，平衡各試驗區的利益。
